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地方城投“改名”来凸显自己转型的决心与目标

城投的更名行为究竟代表什么呢?我们对这些“更名的艺术”进行了梳理,挖掘了一下背后的隐藏信息,发现更名远非换个名字那么简单。

一、兼并重组、集团化

由于政策上要求“处理好政府和市场的关系,进一步规范融资平台公司融资行为管理,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资,地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”,城投最传统的融资职能已经不复存在,保留多个平台相互拆解融资的必要性也随之不存。同时,市场对于城投企业的评价开始更注重平台本身的资产与经营状况,而不是直接与地方财政进行挂钩。

因此各地的城投公司纷纷开始改组、兼并;希望通过做大做强主要平台、次要平台的方式,获得更高的信用评级与资金亲睐。近年,有多个地市将存量的平台进行整合;既有吸收、股权划转,也有新设集团公司统一整合。如今我们看到的城投集团,基本都是2014年43号文、2017年50号文后各地的平台整合而来。

得益于整合后的资产规模与现金流有所增强,部分集团化的城投评级得到了上调,确实得到了市场资金的亲睐。但部分地区的存量债务规模较大,整合后平台的有息债务余额随之再次推高;一旦面临去杠杆或者市场资金面抽紧,也易出现短期资金调拨不灵的情况。如湖南某城投集团就曾经出现过违约的传闻,虽然最终得以妥善解决,但对集团化、整合后的城投来说,潜在的债务风险依然未曾远去。

二、区域开发公司升级市平台

千禧年后,工业园区、经济区在全国遍地开花。为了扶持园区的发展,多地政府随之设立了区域开发公司,来协助园区发展。多地采用了政府管委会与开发公司“两块牌子、一套班子”的模式,让政企之间的关系变得前所未有的接近,也使得许多开发、创新、招商工作非常便利。

但是,在城投与政府的关系进行“划断”后,政企必须分家,开发公司正式走向了企业化的道路。但那些以开发区域、经济区、工业园区为名的城投企业也开始面对两个尴尬的问题:一是相比其他平台,区域开发公司的发展范畴是较为狭窄的,仅针对特定区域发展,市场化转型、发展的空间非常有限;二是作为政府派出机构下设的平台公司,行政层级相对较低,在评级、募集资金方面有所不利。

因此,在城投转型的浪潮开启后,部分区域开发公司开始“改名升格”——不再保留原区域公司的名称,通过更改名称和划转股权关系,让自己看起来像一个市级的专业化城投企业,而非区级平台。不过,这类更名行为是形式大于实质;区域开发公司的职能定位与人事关系决定了业务与发展仍然与园区息息相关,这类城投企业的根本未曾改变。

三、历史任务完成、阶段性转型

在2010-2015年期间,很多地方政府流行成立专业职能的平台公司,如土地整理公司、旧城改造公司、新农村开发公司。这既是由于当年地方融资平台无序发展,也是出于一些专项资金、专项贷款要求封闭管理运作的需要。如政策性银行的棚改贷款、新农村项目的土地整理与收益分享机制,使得一些地方政府纷纷成立专门的公司来应对这些专业化工作。

但是,随着时间的流逝,棚改、新农村等工作任务在慢慢减少;并且随着政策风向的不断变化,平台已经无法通过政府购买服务来建立财政资金与专业化项目之间的付款关系,这些平台必须进行改革。对于地方政府来说,这些平台的何去何从也是一个问题,但平台本身的资信、历史运作,显然也影响到了这些平台的改革方向。

对于没有形成有效资产、没有评级的专业平台,大多与传统平台进行兼并重组,或在历史任务完成后逐渐清空、注销;而对于有评级、具有公开融资能力的专业化平台,则大多进行了更名、成为了承担其他城市开发职能的新型平台。

从中我们也不难发现,尽管城投转型的方向是脱离地方政府融资的职能定位,但是否具备有效的融资能力、能够获得市场资金的亲睐,仍是城投发展的关键。在城投转型的大潮中,同样存在着内部竞争。随着改革的持续,不具备融资能力、自主经营能力的“空壳”城投,将进一步腾退、注销或被兼并重组;具备融资能力的平台,仍将是地方发展中的重要工具,不会被地方政府轻易放弃。

四、专业公司转型综合城市开发

在各地发展融资平台之初,最流行的架构是对几大平台进行专业化分工,即城建一个公司、交通一个公司、土地一个公司。这样架构与政府内部分工有很大关系,城建公司对应住建部门、交通公司对应交通部门、土地公司对应国土部门。最初,这样的安排使得政企间的关系相对明确,业务安排也比较清晰;但随着融资平台的不断发展,这样的架构开始面临越来越多的问题。

一是专业化的路径必然依赖财政补贴,很难形成自我的造血机制,使得平台发展的路越走越窄;二是平台发展到一定水平后是直属于政府的机构,不再是对应某个具体系统的企业,对口关系已无必要;三是专业化的分工不利于综合开发,无法做大资产规模,既不利于评级、融资,又无法形成综合化的城市发展运营商。

因此,自2016年后,越来越多的平台破除了传统的专业职能定位,不再拘泥于城建、交通或某一领域,而是转型为综合平台;在这样的情况下,旧名自然不再适用,更名成为了必须的措施。近几年年,我们也确实看到许多地方政府在政府工作报告中强调这一问题,提出要形成若干个投资发展平台,作为地方新一轮发展的重要载体。

五、试水国企改革、混合所有制

城投具有地方国有企业、地方政府平台的双重属性,除了政府、财政改革引起的一系列城投改革外,国家层面的国企改革政策也对地方城投们产生了不小的影响。

国务院在2018年发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号),要求国有企业通过改组组建国有资本投资、运营公司,构建国有资本投资、运营主体,改革国有资本授权经营体制,完善国有资产管理体制,实现国有资本所有权与企业经营权分离,实行国有资本市场化运作。

此后,一些城投平台,尤其是省级平台就开始了这类改革;通过股权关系划转、兼并重组,成立地方国有资本投资公司,把各专业化的子公司都划归国有资本投资公司进行管理,实现地方政府“一个大平台”的目标;也有利用现有平台、改名国有资本运营公司进行运作的案例。

对于可用财力较弱的地方政府来说,借“国企改革”做大做强一个核心平台,是增强城投综合实力、融资能力的最佳举措。在兼并重组的过程中,虽然城投把融资平台职能进行“摘帽”,但也增大的资产规模、增强了综合实力,也不会引起市场投资人的震动,可谓是一举多得。

另一方面,除了改组国有资本投资公司之外,城投企业也有参与混改的案例。一些城投不仅在集团化、市场化转型的过程中进行了“更名”,还收购了A股上市平台,希望通过资本运作实现混合所有制的目标;还有一些城投正在积极的与省级国有企业进行合作,希望通过不同层级的国有资本混合交叉持股,实现市场化运作的目标。

结语

虽然城投企业可以认为是一个“大类”,但不同地区、不同性质的城投企业仍然存在很大差异,同一个行为背后的实际情况也会千差万别;一个小小的“更名”举措,隐含的却是完全不同的行为与方向。

但总体而言,城投企业的市场化改革方向是比较明确的:尽管冠以市场化之名,但仍需行地方发展之实。至于如何享受到政策红利、地方发展红利与改革红利,还需城投们继续努力,“改名”只是工作的开始。

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